1996 – 2001: Rivoluzione per l’Urbanistica: delocalizzazione, sostenibilità ambientale e diritti

1996 – 2001: Rivoluzione per l’Urbanistica: delocalizzazione, sostenibilità ambientale e diritti

 

Di G. Paladini, architetto

 

 

Il periodo che va dalla metà degli anni novanta traguardando il nuovo millennio è quello che ricordiamo per il federalismo e per l’idea di decentrare il potere decisionale dalle sedi romane verso le Regioni.

Fino a questo momento abbiamo visto che il vecchio PRG era dipendente dallo strumento dell’esproprio per realizzare qualsiasi previsione urbanistica.

In questo periodo varie sentenze della Corte di Cassazione ne hanno minato quasi totalmente la funzione in prima battuta con una sentenza che ne limitava temporalmente i vincoli fino a un massimo di cinque anni e in secondo luogo un’altra ne impediva la reiterazione di altri cinque a meno di indennizzo del singolo proprietario da parte della pubblica amministrazione a prezzo di mercato. E’ il colpo di grazia per l’istituto dell’esproprio che non verrà eliminato del tutto ma di fatto diventerà di difficile utilizzo data la scarsità cronica di risorse in cui versano le pubbliche amministrazioni negli ultimi tempi. Inoltre questi saranno gli anni della trasformazione piuttosto che dell’espansione e della riqualificazione piuttosto che dei nuovi interventi questo inevitabilmente significa prezzi più alti e quindi espropri impossibili.

La riforma si occupa del regime giuridico degli immobili, promuovendo un’idea di piano in grado di affrontare la questione della trasformabilità urbana attraverso un’attuazione non più affidata alle risorse pubbliche ma alla responsabilità degli imprenditori, quindi dei privati.

In sostanza stiamo parlando di regole pubbliche finalizzate alla collettività la cui attuazione è affidata all’iniziativa privata non solo per gli insediamenti ma anche per i servizi e le opere pubbliche.

In pratica l’urbanistica diventa una materia costituzionalmente delegata alle Regioni con lo Stato che dovrebbe mantenere solo compiti d’indirizzo e coordinamento.

La principale differenza rispetto ai vecchi PRG è che il piano urbanistico si sdoppia in due parti. La prima di lunga durata, orientativamente di dieci anni che delinea gli obiettivi generali da perseguire cioè l’assetto urbanistico futuro della città. La seconda, più breve, cinque anni, corrispondente al mandato del Sindaco. La prima è stata definita piano strutturale, indica le grandi decisioni urbanistiche evitando i dettagli e le soluzioni particolareggiate dei vecchi PRG, viene tradotta nei seguenti sistemi: sistema ambientale attraverso l’individuazione delle parti di territorio da tutelare, da preservare nei confronti di trasformazioni sostanziali. Individua le invarianti ambientali e tutto quello che costituisce la rete ecologica; sistema infrastrutturale relativo all’indicazione delle reti da completare e rafforzare, viabilità su ferro e su gomma, reti tecnologiche, energetiche e telecomunicazioni; sistema insediativo che individua le parti urbane e le relative regole, i modi d’intervento con i relativi contenuti urbanistici; sistema della riqualificazione storica e consolidata che propone una metodologia d’intervento che vada oltre il concetto di conservazione della città esistente; sistema della città da ristrutturare che riguarda le periferie, le zone degradate con l’utilizzo di programmi particolari all’interno del piano; sistema della città da trasformare cioè tutti gli ambiti possibili di trasformazione con indicazione delle varie tipologie di aree diverse, aree periurbane, aree marginali di ricucitura di tessuti incompleti e casuali e di ridefinizione dei margini.

Questi sono i principali sistemi del piano strutturale che è molto importante sottolineare, non hanno effetti conformativi dei diritti dei proprietari cioè non ha alcun effetto sul regime giuridico degli immobili.

Inoltre è importante far notare che solo Stato e Regioni possono tutelare specifici interessi pubblici quando ci troviamo di fronte a beni archeologici, culturali, paesistici e idrogeologici.

Si può dire che il piano strutturale sia il fine, l’obiettivo cui deve tendere un’amministrazione pubblica elettiva e le aziende pubbliche che erogano servizi. Tutto questo avviene attraverso un accordo preventivo che viene definito copianificazione e cooperazione fra enti che avrebbe, uso il condizionale, lo scopo di snellire le procedure in uno Stato come quello italiano che è soffocato proprio dalle stesse. La volontà dei legislatori e riformatori è stata quella per cui attraverso il piano strutturale e la copianificazione si sarebbero potute evitare le trafile burocratiche, le bocciature inappellabili dopo anni di trattative e progetti.

La seconda componente è il piano operativo che riguarda le opere pubbliche che un amministratore comunale, un Sindaco intendano realizzare nel quinquennio del loro mandato.

A questo proposito vorrei aprire una parentesi per ricordare che la Liguria che fu tra le più solerti regioni ad adottare la L.R. 36/97 prevede un preliminare di PUC e un definitivo di PUC per i quali non c’è differenza nella sostanza rispetto al piano strutturale e quello operativo a parte la durata che rimane fissa a dieci anni.

Tornando al piano operativo, il Comune è in grado di scegliere in base alle esigenze e al bilancio comunale che è obbligatorio, quali interventi definire e attuare confrontandosi con le indicazioni del piano strutturale.

Ricapitolando, gli interventi che sono previsti come obiettivi nel piano strutturale non sono prescrittivi, li diventano con la definizione del piano operativo, per esempio i perimetri delle aree da trasformare, la fattibilità di un intervento, la calibrazione di nuove costruzioni con precise funzionalità. Una volta definiti saranno attuati con gli strumenti del caso, i puo (piani urbanistici operativi) le dia, scia e cia e i vari permessi di costruire, per via pubblica o privata.

Altro elemento importante e che vedremo potrà essere discusso ancora più avanti è l’indeterminatezza della tempistica di realizzazione delle opere, infatti, ad oggi, questi obiettivi possono essere reiterati senza limiti di tempo. Indipendentemente dal fatto che vengano soddisfatti o meno.

Il piano operativo è uno strumento parziale organizzato e calcolato in riferimento ad uno di strategia generale.

Il piano operativo prevede anche di utilizzare il meno possibile l’istituto della variante di piano proprio per quella caratteristica fondamentale che può cambiare ogni cinque anni, riferendosi sempre al piano strutturale. Questa possibilità che soddisfa o può soddisfare le esigenze peculiari di un Sindaco e permettere nello stesso tempo ai cittadini di farsi un’idea sul suo operato, è quella che manca nello schema legislativo della Regione Liguria.

Ma forse l’aspetto fondamentale della riforma è quello che attraverso il piano strutturale che non è conformativo, non distingue più tra suoli o insediamenti pubblici o privati risolve l’annosa questione del doppio regime più volte definito incostituzionale. Non più cittadini di serie a e di serie b.

Per esempio si può proporre di realizzare un parco in una certa zona della città con più proprietari, senza delineare i confini perché a farlo ci penserà il piano operativo senza più distinguere i proprietari dell’area destinata a servizio pubblico da quelli che beneficeranno della nuova costruzione e quindi di nuova rendita. Questo grazie al fatto che i diritti edificatori o di edificabilità dei singoli cittadini si potranno trasferire nelle aree sommandosi a quelli già previsti e in cambio l’area adibita a parco potrà essere acquisita gratuitamente dal demanio pubblico.

Quindi attribuendo gli stessi diritti alle aree destinate a trasformazioni urbanistiche come le nuove costruzioni, le demolizioni, ricostruzioni, servizi attrezzature pubbliche che si trovano nelle stesse condizioni di fatto e di diritto viene meno ogni disparità di trattamento tra i cittadini che sono tutti uguali di fronte ad un piano. Questa condizione di equilibrio è la più importante innovazione della riforma e si definisce perequazione urbanistica.

Riassumendo la perequazione è lo strumento che rimedierà l’impossibilità dell’utilizzo dell’esproprio, infatti la maggior parte delle aree per gli usi pubblici arriverà al Comune per compensazione dei diritti assegnati ai singoli proprietari.

Lo strumento dell’esproprio che come abbiamo già detto non verrà del tutto eliminato, rimarrà solo per quelle aree gravate da vincoli ambientali e storici ma per l’acquisizione si dovrà comunque indennizzare il proprietario in misura del valore di mercato.

L’urbanistica dagli anni ottanta in poi è stata messa in discussione più volte come strumento per governare le trasformazioni urbane e per garantire la competitività tra le città. Si può tranquillamente affermare che ogni volta che ci si trova di fronte a elementi di crisi della produttività, in generale, si ha sempre la necessità di riconsiderare gli assetti urbani.

Per sostenere e costruire tale attività, il ruolo della pianificazione è stato accompagnato dalle politiche urbane e sostenuto da quel processo che prende il nome di pianificazione strategica. Vengono così individuati un numero limitato di obiettivi considerati strategici, condivisi dalle forze produttive e sociali, raggiungibili in un tempo ben determinato cui affiancare le necessarie condizioni di fattibilità amministrativa, finanziaria e tecnica. Si entra a tutti gli effetti dentro il campo di strategia economica in cui le condizioni urbanistiche d’infrastrutturazione, accessibilità, vivibilità, disponibilità di aree trasformabili giocano un ruolo fondamentale.

Un piano di forte immagine sia per la condivisione di obiettivi che stanno alla base, sia per l’insieme degli stessi che metta le amministrazioni, i cittadini in grado di negoziare interventi e finanziamenti con lo Stato con le Regioni e con la Comunità Europea.

Questi che abbiamo elencato sono i principali punti della riforma.

In conclusione facciamo alcune considerazioni.

Oggi nel 2016, nel giro di pochi anni ci ritroviamo con nuove esigenze di trasformazione e cambiamento delle città alla luce di fenomeni come la globalizzazione o come il compimento della rivoluzione informatica. Ci chiediamo come prima cosa se la forza propulsiva di questa riforma non sia già in parte esaurita, ci chiediamo come mai molti degli obiettivi dei PUC, rimangano spesso sulla carta o completamente insoddisfatti, e inoltre se per esempio è giusto, dopo dieci anni di vita, oggi tempo biblico, pensare a un semplice adeguamento di un PUC invece che ad una nuova progettazione radicale.

Ci chiediamo infine se l’idea di pianificare l’urbanistica abbia ancora senso proprio perché essendo il piano anche di strategia economica e vivendo in un’epoca di repentini cambiamenti non riesca ad avere una strumentazione sufficientemente flessibile per la realtà dei nostri tempi.

 

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